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綜合執法體制建設:提升行政執法效能的重要抓手
2019年11月06日 15:14 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:呂普生 字號

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  推進政府治理體系和治理能力現代化,需要建立適應經濟發展和社會轉型需要的新型現代化。作為政策執行和政府治理過程中至關重要的末端環節,行政執法的運行效能既影響政策執行效果和政府效率高低,也事關國家與社會、政府與市場關系狀況的好壞,還與公民權益保護和市場秩序維護密切相關。

  總結改革開放40多年來的經驗可知,貫穿行政管理體制改革進程的核心線索是行政執法權在縱橫兩個向度上進行動態配置。就縱向配置而言,行政執法權在央地劃分上的共同改革趨向是確立了放權于地方的屬地管理原則,在地方政府內部的層級配置上則表現出以行政執法權下放為主,但存在執法權上收情形的雙向流動規律。驅動行政執法權下放的主要因素,是執法事項集中在縣域層面以及基層執法面臨有責無權困境,而驅動行政執法權上收的關鍵考量,是防治地方保護主義、執法事項的跨域屬性以及國家戰略需要。無論是在行政執法權下移還是上收領域,執法力量的配備都是從懸浮走向下沉,這意味著行政執法權縱向配置與執法力量層級配備既可以同步,也可以相反。就橫向配置而言,行政執法權的位移規律是從權力分割到相對集中行政處罰權,再到綜合行政執法和分領域有限綜合。伴隨著綜合執法改革的一條重要經驗是堅持管理、執法、檢驗和聽證等職能相對分開準則。

  回顧40多年的歷程,權責交叉、多頭多層執法和懸浮執法一直是行政執法領域的頑疾。可以說,行政執法體制的改革進程就是不斷克服執法碎片化、推動執法重心下移的過程。根據改革開放40多年積累的寶貴經驗,我國行政執法體制未來的改革方向應當是,基于整體政府理念理順縱橫權責關系,推動建立組織法定、結構有序和行為高效的分類(分領域)綜合行政執法體制。

  組織法定是根本原則,無論是綜合執法機構(或執法隊伍)設置、職能整合、權力授予,還是執法力量下沉與執法事項委托,都應當在行政法律法規授權范圍內進行。法律法規存在局限的,首先要修改法律法規,從根本上解決綜合執法機構及執法人員的主體資格問題。結構有序是核心目標,旨在處理好行政執法權的縱橫配置與職能整合問題,關鍵是理順三組關系,即綜合執法機構與上下級執法機構或有關職能部門之間的縱向權責劃分關系;綜合執法機構與同級其他執法隊伍之間的橫向權責配置關系;綜合執法機構與同級政府相關職能部門之間的職能劃轉與整合關系。行為高效,一方面取決于組織法定賦予的執法權威和結構有序帶來的權責明晰;另一方面取決于制度化、常態化和以責任為導向的跨區域、跨部門、跨領域執法協作機制。此外,行為高效還需要高素質執法隊伍、充足執法經費以及科學的執法監督機制等多方面配套舉措的保障。總之,破除碎片化執法格局,需要立足于整體政府理念,建立權責統一、權威高效的綜合行政執法體制。

  盡管綜合執法已經成為未來改革趨勢,但如何確定綜合執法的標準與范圍,依然處在探索中。就哪些執法事項適宜納入綜合執法而言,分類相關原則與具體列舉方法的組合顯得更為實用:分類相關應當是首要標準,從原則上界定具備什么屬性的執法事項納入哪類綜合執法領域。進一步看,執法事項在領域屬性、專業化程度、查處手段、執法程序和處罰方式等方面的相似性,應當成為判斷執法事項是否適宜納入綜合執法的基本依據。在此基礎上,還可以使用列舉法,按照權力清單要求列出納入綜合執法機構的具體執法事項及權限。就綜合執法的范圍與邊界而言,首先應考慮的是多大規模的綜合執法能夠最有效地避免權責交叉和碎片化問題,能夠最有利于保護執法相對人的合法權益,能夠最有效地維護社會秩序、市場環境和政府權威,從而最大限度提高執法效能。根據地方試點經驗,分類或分領域的有限綜合執法將超越大綜合與小綜合之爭,成為綜合執法的可行方向。

  以行政執法體制改革歷程來反思傳統科層制組織理論,是值得研究的議題。在未來研究中,我們需要進一步思考,傳統科層體制以及新公共管理改革為何始終難以克服政府碎片化問題,整體政府理念將如何轉變傳統科層制理論。

  這給予我們的基本啟示是,塑造整體性政府,除了上述組織法定、結構有序、行為高效(執法協作)等方面之外,可能還涉及政府治理觀念的深度更新,比如尋找執法權層級定位與執法效能發揮之間的最優組合;執法權縱向配置與執法力量層級配備之間是否需要完全對應,“權力高配+力量下沉”的改革模式能否保證執法效能的最優發揮;基層特別是鄉鎮綜合執法機構缺乏對應的上級執法機構,這種問題在理論上如何加以解決。傳統上,一一對應的縱向同構觀念或許可以轉變為“一對多”(比如低層級一個綜合執法機構對應高層級多個執法隊伍或多個職能部門)或“多對一”(比如低層級多個執法隊伍對應高層級一個執法機構或一個職能部門)的整體優化理念。盡管整體政府理念并不意味著完全拋棄科層制組織理論和新公共管理理論的有益成分,但應當成為超越它們的一種新的政府治理理念。

  (本文系國家社科基金一般項目“基于整體政府理論的縣域綜合行政執法體制改革研究”階段性成果)

  (作者單位:武漢大學政治與公共管理學院)

作者簡介

姓名:呂普生 工作單位:武漢大學政治與公共管理學院

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