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準確把握黨在憲法法律范圍內活動的含義 ——兼論黨內法規與國家法律的關系
2019年11月06日 15:15 來源:《法治研究》(杭州)2019年第20192期 作者:劉松山 字號
關鍵詞:黨內法規/時代背景/憲法法律/穩定性/憲法修改/國家法律

內容摘要:

關鍵詞:黨內法規/時代背景/憲法法律/穩定性/憲法修改/國家法律

作者簡介:

  內容提要:黨必須在憲法和法律的范圍內活動,已經成為全黨全國人民的共識。但長期以來我們對這個問題的表述基本是重復性的,缺乏深入的、針對性的闡述。如果脫離實際和國情理解這句話,實踐中有很多問題就不好解釋,黨領導改革和法治建設也很難順利進行。準確把握這句話的含義,需要深刻認識黨的領導與社會主義法治的統一性、一致性,結合不同的時代背景,考察改革與憲法法律穩定性的關系,以及黨領導人民制定憲法法律的要義,特別是要關注2018年憲法修改對政治制度帶來的深刻影響。把這個問題解決好了,對銜接協調黨內法規與國家法律有重要意義。

  關 鍵 詞:黨內法規/時代背景/憲法法律/穩定性/憲法修改/國家法律

  作者簡介:劉松山,華東政法大學法律學院教授。

  1982年9月6日,黨的十二大對黨章作出的一條重要修改,就是在黨章中規定:“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。十二大閉幕不到3個月,1982年12月4日通過的憲法在第5條也明確規定,各政黨都必須遵守憲法和法律。這里的各政黨,當然包括或者可以說首先包括作為領導黨和執政黨的中國共產黨。從十二大黨章修改到1982年憲法通過至今,黨章和憲法經過多次修改,但是,黨必須在憲法法律范圍內活動這條極其重要的原則,從來沒有修改。不僅如此,在涉及憲法實施和監督以及民主法治建設其他方面的很多重要文件和領導人講話中,這條原則都被反復地、常談常新地強調。習近平總書記在2018年2月中央政治局集體學習憲法時,再次強調指出,“我們黨首先要帶頭遵從和執行憲法,把領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。”①由此可見,黨必須在憲法法律范圍內活動,已經成為全黨全國人民不變的共識。

  值得注意的是,我們強調黨必須在憲法法律范圍內活動,有一個很大的特點,即基本停留在重要文件和領導人講話的層面,比較宏觀、抽象。即使在一些學術文章中,涉及這個問題的時候,也基本是照搬黨章和憲法的原話,而缺乏具體的、針對性的深入分析(即使偶有一些分析,也很難說就抓住了問題的關鍵)。重要文件和領導人講話中,反復強調這句話,是必要的、合適的,因為其所要闡明的常常是一種政治和法律的態度、要求,但在理論研究和實踐操作中,如何落實這個重要原則,就應當有針對性,應當回答具體問題,應當有更加深入的思考。

  一、要結合時代背景和特點來認識把握

  考察歷史就可以發現,黨必須在憲法法律的范圍內活動,是在特定的歷史背景下被寫進黨章的。在我們國家,黨如何領導民主法治建設,經過了一個不斷積累經驗、不斷總結教訓的過程。黨領導法治建設,碰到的要害問題,就是黨自身是否必須遵守憲法法律。客觀地說,這個問題我們黨在新中國成立后相當長一段時間內沒有回答好,所以才發生了“文化大革命”。而“文革”中,毛澤東的個人崇拜被錯誤地推向極端,黨內政治生活遭到嚴重破壞,法律制度被徹底摧毀,這促使全黨全國人民在“文革”后對我們黨,特別是對黨的領導人凌駕于憲法法律之上產生的極大危害,進行了深刻反思。所以,胡耀邦在黨的十二大報告中才痛徹地說:“新黨章關于‘黨必須在憲法和法律的范圍內活動’的規定,是一項極其重要的原則。”②而且,這條重要原則的確立與反對個人崇拜有密切關系,可以說,只要個人崇拜存在,就很難保證黨在憲法法律的范圍內活動,所以,黨的十二大在修改黨章時,相應地專門加了一條,叫作“禁止任何形式的個人崇拜”。應當說,反思“文革”,批判個人崇拜,就是將黨必須在憲法法律范圍內活動寫入黨章和憲法的時代背景。

  如何在實踐中貫徹落實黨必須在憲法法律范圍內活動,需要具體問題具體分析,特別是要結合不同時代、不同歷史時期的具體特點來分析問題。總結十二大修改后的黨章和1982年憲法實施以來幾十年的實踐,可以發現,在不同的歷史時期,黨在憲法法律的范圍內活動,無論在認識還是實踐中,我們的看法和做法常常既有不變,也有變化甚至有時很不相同,有時還是有曲折的。比如,全國人大常委會從1986年就提出要制定一部監督法。監督法的核心問題,就是能否以及如何監督一切組織和個人在憲法法律的范圍內活動,當然也包括了對黨的監督。但這部法律從醞釀制定到正式出臺,歷經二十年,被輿論稱為“二十年磨一劍”。為什么制定這部法律要經過這么長時間呢?主要的問題之一,就是對如何在堅持黨的領導下,又以人大及其常委會的監督為切入點,保證黨在憲法法律范圍內活動,在認識和做法上有分歧、有曲折,有不少重要問題沒有研究透徹和形成共識。比如,1982年憲法雖然規定各政黨必須在憲法法律的范圍內活動,但是,在立憲過程中,曾經設計過憲法委員會,最終又被否決了。③為什么設計了又被否決?從根子上,恐怕也是對在堅持黨的領導的前提下,碰到具體問題時,如何保證黨必須在憲法法律范圍內活動,在認識和做法上有分歧。再比如,黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央順應時代和人民要求,全面從嚴治黨,采取了一系列重大措施,懲治了一大批挑戰憲法法律權威的黨內腐敗分子,整頓了不少違憲違法的黨組織,就使得黨在憲法法律范圍內活動呈現出鮮明的時代要求和特點。

  舉以上幾個例子,是想說明對黨必須在憲法法律的范圍內活動,需要具體到歷史背景和歷史的情境特點中,特別是要放在具體問題上,才能得出具體的結論,否則,我們對這個問題的認識就是空洞的,甚至容易變成口號式的說法。今天,中國特色社會主義已進入新時代,在這個新時代,黨必須在憲法法律范圍內活動,有什么樣的時代背景,有什么樣的鮮活體現和內涵特點?這些都是值得我們深入思考的重要問題。

作者簡介

姓名:劉松山 工作單位:華東政法大學法律學院

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