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論《行政處罰法》修改的基本立場
2019年11月06日 15:17 來源:《當代法學》(長春)2019年第20191期 作者:熊樟林 字號
關鍵詞:行政處罰法/規制目標/規范結構/功能定位/應受行政處罰行為

內容摘要:

關鍵詞:行政處罰法/規制目標/規范結構/功能定位/應受行政處罰行為

作者簡介:

  內容提要:修改《行政處罰法》,應當從法的規制目標、調控視角、規范結構、功能定位四個方面明確其基本立場。在規制目標上,《行政處罰法》需要回應風險社會的環境變遷,從單一走向多元,構建“以法律威懾為主,以風險預防為輔”的規范體系,增設風險預防原則,增加行政處罰類型,拓展行政處罰的目標預設;在調控視角上,應從相對人行為達到何種標準才能予以處罰的全新視角,為行政處罰權提供科學的啟動標準和運行法則,明確應受行政處罰行為的成立要件,創建應受行政處罰行為的概念條款和責任條款,搭建新的《行政處罰法》控權模型;在規范結構上,應考慮從程序法轉向實體法,將此次修法重心置于完善和創設實體法條款上,從而豐富《行政處罰法》的控權手段;在功能定位上,應進一步明確《行政處罰法》的總則角色,從提供行政處罰依據轉向統領行政處罰立法,旨在設計框架性規則,重點對行政處罰活動中的共性問題加以規定,從而保證《行政處罰法》的總論地位。

  關 鍵 詞:行政處罰法/規制目標/規范結構/功能定位/應受行政處罰行為

  標題注釋:本文系最高人民檢察院檢察理論研究課題“公益訴訟制度框架下行政違法行為檢察監督”(GJ2018D35)和中央高校基本科研業務費專項資金資助課題“軟法反腐機制構建問題研究”(2242018S30027)的階段性成果。

  作者簡介:熊樟林,東南大學法學院副教授,法學博士。

  我國《行政處罰法》自1996年頒布實施以來,在法治政府建設上功不可沒。但是,伴隨法治國家及法治政府建設的不斷發展,22年前立法設計的局限性也逐漸顯現出來,《行政處罰法》在諸多層面上已經不適合法治實踐的需求。有的行政執法領域開始回避《行政處罰法》提供的規制手段,呼吁新型執法方式的創設與應用;有的行政處罰疑難案件無據可循,暴露出《行政處罰法》實體規則的不足;嚴格的處罰程序設計,也讓程序裁量的合法性成為新的理論議題;《行政處罰法》的建構的懲罰邏輯能否“自圓其說”,也面臨不少詰問和挑戰。

  在這一背景下,2018年9月10日,全國人大常委會對外公布了《十三屆全國人大常委會立法規劃》。其中,修改《行政處罰法》被列為第一類項目,即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。這意味著,1996年為有效遏制“亂罰款”現象而出臺的相對“粗線條”的《行政處罰法》,在實施了22年之后,將面臨首次大修。①

  從我國既往的法律修改習慣來看,在法律草案公示之前,全國人大常委會一般不會對外公布修法的基本立場和主要內容。現階段,法學理論界與立法實務部門對此也尚未形成統一的認識。因此,在法學理論上充分展開《行政處罰法》修改的立法政策研究,梳理問題、總結經驗、凝聚共識、明確方向,對于促進《行政處罰法》的科學變革,具有重要意義。

  一、立法目標之擴張:從單一到多元

  總體來看,1996年的《行政處罰法》秉持傳統的行政處罰觀念,諸多原則性規定和具體制度設計已經相對滯后,立法者提供的處罰手段也非常有限,無法滿足現代政府治理對多元治理工具的迫切需求。在行政執法實踐中,以下兩方面的問題比較明顯。

  第一,行政處罰的預設目標單一,無法適應風險社會的現實需求。長期以來,同行政許可、行政強制一樣,行政處罰被定性為一種命令控制型手段。這一認識在《行政處罰法》立法文本中明確體現,同時在理論界也被普遍認可。②立法者對《行政處罰法》的目標設定,往往只落在“法律威懾”這個單一目標上,即“通過法律責任為違法行為設置后果,從而為行為人創造在事前放棄違法行為的激勵”。③也正因此,《行政處罰法》存在大量的威懾性條款。譬如,《行政處罰法》第8條規定的罰款、行政拘留等等。

  但是,通過強化威懾和懲罰目標,究竟能否達到預定的社會治理效果,也是難以準確評估的。正如有學者所言:“懲罰一直無法實現其雄心而令人失望,同時危機與矛盾也不斷削弱它的效果”。④從根本上來說,由于我們所面臨的社會環境已經發生了根本性變化,傳統以結果為導向的行政處罰體系,是建立在奉行自由意志與風險自擔的傳統社會之中的,其主要任務是要在制度上防止公權力的任意擴張,拒絕政府的積極行為。但隨著科技發展,現代社會已經進入風險社會。“風險社會的特質表明基于自由主義原理的風險觀已經不能適應現實,客觀現實和社會心理均要求國家擴大干預范圍,國家的安全保障職責從關心現狀、保護或重建一個不受干擾的狀態為己任,發展到以未來為目標全面型塑社會”。⑤在風險社會中,國家的角色和任務發生了根本性轉變,政府不再扮演單純“守夜人”角色,人們開始要求政府扮演更為積極的角色,“政府被要求強化規劃未來生活”。⑥在這種關系中,國家不僅“可以”干預風險,而且有“義務”干預風險。⑦

  因此,在立法技術上,較之于傳統的以結果為本位的法律規范而言,預防性法律規范能夠更好地滿足公眾的安全心理需求,正如刑法學者所言,“隨著風險社會的來臨,必然意味著現實社會的法是預防性的法”,⑧這當然包括《行政處罰法》的目標定位。在風險社會中,《行政處罰法》必須改變目前僅以懲罰為目的的功能預設,應當將整個法律評價機制前移,增加“風險預防”的法律目標。現在看來,這一需求在環境法上已經越來越明顯,大量研究表明,“在風險社會背景下,環境行政處罰的預防功能需要進一步拓展,并具有獨立的意義,即不僅要基于處罰附隨產生避免再犯的主觀預防效果,還要在危害后果發生之前,通過行為阻卻具有重大環境風險的違法行為”。⑨

作者簡介

姓名:熊樟林 工作單位:東南大學法學院

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