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解析國外私立高校治理模式
2019年11月04日 11:25 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:陳旭 謝斯燁 字號

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  私立高等教育是高等教育的重要組成部分,不同國家的私立高等教育,由于其社會文化背景、產權結構等方面的不同而呈現不同的治理模式。

  完善董事會制度

  董事會制度健全與運行規范是美國私立高等院校近四百年來經久不衰的重要原因之一。

  首先,董事會成員多樣化。美國私立高校董事會的成員由政府官員、教師、學生、校友及社會人士組成,成員多樣化且大多以校外成員為主,使其董事會的管理在保證長期自我存續的同時又得以進行自我調節。其次,董事會職責明確。董事會是美國私立高等院校的最高權力機構,擁有挑選和任命校長、確定學校性質及任務目標、審批教育計劃及長期規劃、溝通學校與社會關系及對外代表學校等權力,董事會也對學校進行外部管理,維護學校的合法權益,制定重大決策以保證院校正常良好的發展等,而政府并不對其進行直接管轄,僅作為資助者的角色存在。最后,資金來源多樣化。美國國會通過立法規定政府向私立大學直接撥款,除此之外美國私立高等院校積極募集資金,獲取社會個人或財團的捐助。這種資金來源的多樣性,使私立高等院校對于政府資助的依賴性更小,從而使其在內部治理方面具有較大的自主性,保證既能聘請到最高水平教師也能購置先進教學設備以提高教學質量和學術水平,最終實現卓越發展。

  當然,美國私立高校董事會制度在實際運行中,也存在一些不足之處。

  其一,內部組織分工模糊。從宏觀上而言,美國私立高校董事會的職責雖然明確,但其組織內部成員角色(諸如董事長、副董事長和秘書)實際分工并未明確,因此董事會內部權責劃分存在模糊地帶,容易引起扯皮推諉的情形。

  其二,委托代理易形成管理隱患。美國私立高校董事會在實行委托代理關系中,將大學的行政權力委托給以校長為首的大學行政管理團隊代理,或把大學的學術權力委托給以教授為核心的教師團隊代理。在這種情形下,代理人有可能因為各方面的原因無法較好地執行委托人布置的任務。同樣,如果董事會未對校長進行必要的監督,校長與董事會相互勾結或相互包庇的情況也有可能發生。

  形成內外協同治理模式

  日本私立大學由來已久,在長期發展的過程中漸趨成熟。日本政府高度重視私立大學的發展,通過政策支持、財政撥款等方式予以引導和扶植,這在一定程度確保了私立大學辦學的主體地位。日本私立大學重視完善內部治理結構,形成了較為系統的內部管理制度。

  第一,日本私立大學治理上政校分離、大學自治。日本政府對私立大學的教育立法尤其重視,治理以制度為依據,不斷規范治理措施,并嚴格按照《教育設置基準》和《私立學校法》行事,形成其獨特的學校法人制度。第二,學校有較大的法人治理權限。在日本私立大學,學校法人被賦予法人治理權,一方面能充分維持和保護私立大學的財產與教育運營獨立性,另一方面也有效地調節內外部各種關系,使私立學校的公共性和自主性得以保障。第三,學校經營管理者與教育人員各司其職。日本私立大學內部治理結構清晰。在內部治理中,日本私立大學經營管理者、教育人員各自行使權利、履行責任,相互協作且不相互兼任。第四,日本私立大學外部治理與內部治理協同配合。其中包括,首先,法人有責任從經營層面制定行之有效的計劃,對學校的財政、基礎設施以及教育管理工作進行管理,同時建立起分工合作、相互協調的理事會、評議會和監事會,以保證學校在各個領域均能有序發展;其次,在學校教育計劃的制定以及教育活動的日常管理方面,校長、院長、教授等發揮著主要作用,這就使得教育人員自身在教育背景、綜合素質等各個方面要比管理人員有更高的要求。在日本私立大學內外協同治理的發展模式保障下,其教育規模不斷擴大,教育質量亦不斷提高。

  但是,在日本少子化與經濟下滑的背景下,日本私立大學內外協同治理模式也面臨著重重挑戰。

  其一,經濟下滑導致日本政府對私立大學的扶持逐漸減少,弱化了政府在治理中的作用。自20世紀90年代經濟泡沫破滅之后,日本經濟漸趨衰退,至今日本仍未解決通貨緊縮的問題。因此,在這種情況下,政府對私立大學的資金扶持也受到了影響,政府在治理中的作用也隨之受到影響。其二,少子化導致社會力量在私立大學治理體系中的影響力不斷減小。日本少子化導致入學人數逐年減少,急劇減少的高等教育適齡人口,導致日本私立大學生源大幅度減少;同時由于日本私立大學學費較為昂貴,而近年來日本國民收入下降,日本家庭在教育上的投資縮水,影響了私立大學的社會支持度,從而使得社會力量在高校治理體系中發揮的作用逐漸降低。

  建立校院分治模式

  在印度,高等教育的主體是依附于大學的附屬學院(Affiliated College),其在印度高等教育發展中充當主力軍的角色。目前,印度附屬學院數量達到18000余所,且大部分的附屬學院為私立性質。印度附屬學院在治理中的基本特征是治理機構多樣化,多元主體參與治理。

  首先,附屬學院具有依附性。印度數量龐大的附屬學院依附于納附大學辦學,且課程設置、教學大綱、學生考核及學位頒發等都由納附大學制定和管理。同時,附屬學院由中央政府和地方政府分級管理,中央政府負責總體規劃并組織實施,地方政府與納附大學協商,最終任命附屬學院管理層。在印度,大學本身一般從事研究生教育,而本科教育活動基本由附屬學院承擔。其次,附屬學院各個機構職責分工明確。每個機構都明確其自身的職責范圍,機構成員分工明確,兼顧各方利益,重要職位實行輪流擔任制度,以在較大程度上達到民主行政和權力平衡。再次,治理主體的非單一性。在附屬學院內部治理上,校內外著名學者與專家教授參與治理,以提高教學質量,擴大管理民主性。最后,學術行政并重。附屬學院制定相應的規章制度,加強管理制度化和行政民主化,使管理和教學部門權力相互補充,相互協調,共同構成一個合理有序的治理結構。

  然而,印度附屬學院治理中還存在諸多問題。

  其一,缺乏辦學自主權。由于印度私立附屬學院在治理中自主性較低且缺乏科學管理而使附屬學院的辦學積極性和創新性降低,導致附屬學院在一定程度上淪為大學的教學機構。其二,印度私立附屬學院數量多,教學質量無法得以保障。印度的高等教育持續擴張,大多數是在無序的狀態下進行的,甚至缺乏必要的審查和平衡。隨著附屬學院數量的不斷增多,許多大學無法監管數量眾多的附屬學院,導致納附大學無法有效保障附屬學院的教學質量。據印度國家評估和認證委員會(National Assessment and Accreditation Council)最新數據顯示,印度90%附屬學院的教學質量持平或低于國際平均水平。

 

  (本文系湖南省教育科學規劃課題“基于產權理論的獨立學院治理模式創新研究”(XJK014BGD077)階段性成果)

  (作者單位:湘潭大學公共管理學院)

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姓名:陳旭 謝斯燁 工作單位:

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